团风县农村土地承包经营权流转情况调研报告

随着农民转移就业和进城步伐的加快，农村空心化、农业兼业化、农民老龄化的“断层现象”日渐凸显，“谁来种地”“如何种地”已成为迫切需要解决的一个重大课题。近期，团风县农办办以土地流转工作为切入点进行了专题调研,为该县土地流转提供了可供借鉴的模式。

一、团风县土地流转基本情况

团风县地处大别山南麓，长江中游北岸，是集平原、丘陵、山区等地貌为一体的老区县，素有“四山二水四分地”之说。全县国土二调总面积43.86万亩，其中家庭二轮土地承包（延包）面积25.1万亩（原计税面积），2014年全县土地流转面积达到7.07万亩，土地流转涉及农户2.63万户，占全县农户总数的28％。从流转形式看，转包2.71万亩、租赁3.43万亩、代耕代种0.42万亩、互换0.39万亩、入股经营0.12万亩，流转形式更趋灵活多样。从流转规模看，全县建立千亩以上土地流转示范片11个、总面积1.3万亩，百亩以上连片流转示范点36处、总面积 1.2万亩；已有22个村实现了整村流转，土地流转的组织化、规模化水平不断提高。从流转去向看，流入龙头企业面积2.42万亩、农民专业合作社 1.89万亩、流入家庭农场和种养大户1.65万亩，总面积5.96万亩，占流转总面积的84.3%，新型经营主体已经已成为土地流转的主力军，并逐步形成了“公司+合作社+村组+农户”的利益联结机制。从流转效益看，一方面，土地流转能有效缓解“广种薄收”、季节性撂荒现象，提高土地利用率和规模效益。2014年，该县通过推广种草养畜、虾稻连作等种养新模式，流转开发冬闲田3.8万余亩，亩平直接增收1000余元。另一方面，土地流转能促进农民由过去单一的种养殖收入拓展到土地租金、股金分红、务工薪金等多元化可持续收入。初步统计，2014年全县土地流转亩平租（股）金收益约450元/年，与散户种植水稻等大宗作物的净收入基本相当；同时吸纳农民在所流转的土地和企业打工赚钱，带动更多农村劳动力转移就业增收。

    二、团风县土地流转的典型模式

    （一）龙头企业带动模式。全县20家市级以上农业产业化龙头企业通过租赁、入股、合作经营等方式，累计流转本县及周边县市农户土地16万余亩，建立了百容水产、天意洋姜、天邦苗木、春光紫薯等一批生产和试验示范基地。特别是国家级龙头企业东坡粮油集团在全省率先试水土地规模流转，探索形成了“三级流转、三级基地、三级品牌、三级带动”的“东坡模式”。一是“土地入股、企业自营”模式，实行“租金保底（每亩每年360斤稻谷）+种植利润分红”的分配方式，先后在本县及周边的黄州、红安、安徽金寨等地流转土地4.3万亩，用于自建有机稻种植基地，为生产加工高附加值的有机礼品米提供优质原料。二是“土地租赁、委托经营”模式，企业以定额租金从农户手中流转土地，并委托旗下23家合作社进行专业化、标准化生产，先后建成“一村一品”绿色水稻种植基地 10.4万亩，主要分布在团风、黄州、新洲、浠水等地。三是“订单农业、分户经营”模式，企业与村组、农户共同签订无公害优质稻“订单种植协议”，大力推行农资供应、种植流程、技术指导、优价回收等“四统一”服务，目前已落实无公害订单基地32万亩、覆盖农户15万余户。

    （二）现代农业示范园模式。该县以回归创业工程为主抓手，吸引社会资本“上山下乡”，兴建集种养加、文农旅于一体的现代农业示范园，实现土地规模流转、新农村建设和特色产业发展有机融合、互为促进。目前，全县已建成和在建千亩以上现代农业示范园8个，共计流转土地2.02万亩，总投资近20亿元。如，总投资10.27亿元的团香现代农业产业园坚持“整村推进、村企共建”模式，整体流转黄湖移民新村及周边村组土地1.07万亩，启动建设生态水稻种植区、农业休闲采摘区、种养生态共生区、园林园艺观光区、农产品加工转化区和青草湖湿地养生休闲区等功能板块。农户自愿选择长期租赁、土地入股等流转方式，实行“收益（租金）保底、逐年递增；入股分红、基地返包（企业将板块基地包产到户）”，并约定每年从项目盈利中适当计提村级发展基金。该项目建成后预计可吸纳1200余名移民长年稳定就业，并将带动移民风情小镇、金色乡村游等富民产业发展，助农增收。

    （三）土地股份合作模式。土地股份合作社是农户以农村土地承包经营权入股合作社，把土地承包经营权变成股权，农民当上股东。入社土地由合作社统一耕种或外租给企业经营，农户除保底收益、务工收入外，还可享受年底分红。2012年12月，该县在全省率先成立了团风县白鹤林土地股份合作社，建立了股东代表大会、理事会、监事会等三权分立的内部管理制度，选聘顾人民精米加工厂为土地经营主体，探索推行“租金保底（每亩500元）、补贴到户；独立核算、按股分红”经营模式，实现村集体、农户、企业多方互利共赢。合作社发展至今，已拥有社员297个，核定总资产318万元（1000元为一股）、总股份3182.3股。其中，白鹤林及相邻三个村农户入股土地由成立之初的1054.74亩增加到1932.3亩（亩平折资1000元）、折股1932.3股，全部确股到户；村集体、兴鹤农机、凯发蔬菜和顾人民精米厂以水利设施、农业机械和现金入股1250股。2014年，合作社以种植双季稻和再生稻为主，实现经营总收入370万元、总支出186万元，按章程计提公积公益金、福利费、管理费后本年净盈利16万元，每股分红50.24元；农户亩平收益达到660元。

    （四）土地托管模式。目前主要有四种模式。一是环节式托管。合作社按照农民意愿承担从耕种到收获单个环节或多个环节的服务，按实际项目结算服务费用。这种模式简便易行、农户易于接受，是当前土地托管的主要形式。二是全过程托管。即农户支付服务费用，购买耕种、管理、收获全过程服务，收获的粮食归农户所有，或双方按约定比例分成。如，地处山区的杜皮永旺农机社为周边农户提供中稻种植“一条龙”服务，每亩收取服务费800元，并保证最低产量达到当年平均产量或约定产量以上。三是经营性托管。即农户将土地委托合作社全权管理，合作社每年给农民定额的租金或粮食，并按约定比例将种植盈利二次分配给托管农户。农民土地收益就由“保底收益+再次分配收益+种粮补贴”三部分构成。四是入股式托管。即保底收益为零，双方按约定比例分配利润或分担风险。如，该县长盛农机社对新洲区的400余亩田地实行集中耕种，农户协助田间灌溉管理，与合作社平均分配种植收益。

    （五）村级公司化经营模式。村集体领办村级公司、合作社等经济实体，对村集体“三资”和农户流转入股的土地进行清产核资、股权量化，通过村级自行经营、招商合作经营、内股外租等形式，实现土地经营和保值收益，并按股分配到户。如回龙山镇独尊山村委会与回乡创业人士合资组建农业生态科技有限公司，将村集体和农户连片流转的800余亩土地作价396万元入股到公司（持股比例为22%）。农户除每年获取定额租金收益外，还可享受分红收益。

    三、团风县土地流转存在的困难和问题

   （一）传统农民离土难。土地是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，具有社会保障和劳动就业双重功能。由于农村社会保障机制不够完善，保障层次仍然很低，加之土地流转收益水平不高，绝大多数农民特别是年龄较大、转移无“门”的农民,仍然把土地当“家业”、“饭碗”和“保障线”，不敢把土地流转出去。与此同时，部分农民在从事非农产业经营后，担心土地流转变成土地流失，担心享受不到土地带来的粮食补贴等惠农政策，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿流转土地。而现行法律对土地抛荒现象缺乏有效制约，农村集体和基层政府无权对抛荒土地进行回收，从而出现了“有地的人不种地，想种地的人无地可种”的局面。

    （二）规模流转连片难。现行土地制度分户承包，基于公平原则，在土地承包中基本采取田块好坏均摊、肥瘦搭配的办法，使得农户土地碎片化以及所造成的经营分散化，无形中也加大了土地流转难度，增加了交易的成本。在推进土地流转、发展规模经营的过程中，往往因为一户或几户群众不愿意流转，就会出现不利于机械化耕作的田地“插花”现象，使土地连片流转难以实现。这已成为种粮大户等新型经营主体做大承包地“蛋糕”所面临的突出问题。

    （三）零散小块流出难。该县丘陵岗地居多，农田块多、面小、分布零散。大冲大畈连片耕地（水田）不足1/3，大多已被种植大户、合作社等连片流转（流转价格一般在500元左右）；而农机到田难、抗旱排涝难、土地整治难等“三难”地块，特别是一些巴掌地、望天丘和冷浸田等，由于无法规模种植，往往处于“白送的田不想要，想种的田租不到”的尴尬境地。据调查，该县零散地块多以同村邻里、亲友之间短期互助性的自由流转为主，一般象征性地收取少量流转费用（每亩每年100元左右）。

    （四）流转权益保障难。一是流转手续不规范。全县土地流转多以“隐性契约”、口头协议为主，即使签订合同也是简单协议，土地四至、流转期限、流转受益等合同权利义务关系不明确，一旦出现纠纷难以解决。目前，全县土地实际流转面积约10万亩，而登记备案面积仅7万亩。二是流转渠道不畅通。乡镇土地产权交易平台和市场机制尚不健全，流转信息发布、法律政策咨询、合同签订指导、流转价格评估等中介服务相对匮乏，农地供求信息不通畅、不对称，造成了“我想转包，谁要”和“我想承包，谁有”的矛盾，制约了流转的进程和规模。三是农民利益保护机制不完善。农业生产受自然和市场双重影响，经营风险较大。承包业主一旦遇灾，或出现经营上的失误无法履约时,农户的预期收益很难得到保障。

    （五）受让业主投资难。一是业主投资心存担忧。农业项目投入资金量资较大、回报周期较长、比较收益低；而流转期限过短或流转期限的不确定性，以及林木、灌溉设施等经营性资产产权关系约定不明等，都会影响业主投资农业开发的积极性。据团香现代农业产业园项目业主反映，该项目2028年合同到期，那时正值投资回报高峰期，土地政策能否延续、流转合同能否续签，以及投资收益如何保障等，成为他们的最大担忧。二是农地融资遭遇瓶颈。目前，土地承包经营权和农机具等动产抵押贷款还处于初步试点阶段，具体实施中仍存较多制度障碍。规模经营主体融资仍以农户小额信贷、农户联保联贷为主，整体授信额度不高、贷款期限较短，总体上难以满足土地流转衍生较大数量的信贷需求。三是政府扶持有待加强。涉农项目向土地规模流转基地的倾斜扶持力度有待加强，业主投资基础设施项目的奖补政策还不明朗，很多地方水电路等基础设施管护体制不健全，这些都难以适应业主规模化、高效化生产的需要。

    四、促进土地流转的对策建议

    （一）强化宣传发动，引导土地流转。加强宣传教育，是加快推进农村土地承包经营权流转的前提条件，也是必须贯穿工作始终的重要抓手。一要激发群众的流转意愿。充分运用各类媒体、先进典型、行业协会等平台，大力宣传土地流转政策及流转模式，积极引导农民以市场观念、发展观念、效益观念来看待土地流转，消除思想顾虑，破除传统的“恋土”情结，切实增强农民实现“双转”（土地向大户集中、农民向集镇集中）的主动性和积极性。二是消除干部的畏难情绪。坚决摒弃对群众缺乏宣传教育、政策引导、鼓励扶持，大包大揽、强迫命令的工作做法，按照“围绕基地抓流转、依托优势带流转、发挥特色促流转”的思路，敢于创新，勇于实践，积极主动的做好土地流转工作。三是注重办点示范。坚持分类指导、以点促面；因村而异、因户制宜，分区域、分类别开展土地流转试点工作，探索和积累可复制推广的土地流转模式。如,针对全县土地过于分散，耕作不便，成本较高的现状，建议结合当前土地确权登记工作，在尊重农民意愿的基础上，充分发挥村组作用，大规模开展村组土地置换重组，肥瘦找补，变小块为大块，变多块为一块，实行规模经营。

    （二）强化政策推动，助推土地流转。加大政策扶持引导，是加快推进农村土地承包经营权流转的有效举措。一要加强财政支持。建议县财政从支农资金和土地出让金收益中设立专门的土地流转扶持专项资金，通过以奖代补、贷款贴息等多种形式，重点推行连片（整村推进)土地流转以奖代补、全流转户就业补助等政策措施，扶持土地流转和规模经营。建立完善农村土地流转保证金制度，实行“租金等额预缴、财政专户专管、保证履约兑现”，切实维护和保障农户的土地流转收益。同时，积极争取和落实农业保险保费补贴政策，增加政策性投入，逐步构建财政支持下的农业巨灾风险分散机制，降低农业风险。二要加强项目支持。创新涉农项目整合和投入机制，优先将土地整理、现代农业示范基地、农业综合开发、小农水等项目向流转大户倾斜，并鼓励和引导流转大户独立申报和承担实施相关项目。建议采取先建后补、以奖代补的方式，对投资额较大、收益范围较广的业主自建基础设施项目给予适当补助。同时，整合各方力量，重点推进山区、丘陵地区零散地块“单元格”整治，不断完善水网、路网、电网等配套设施，为推进土地流转创造更为有利的硬条件。三要加强金融支持。大力实施县域金融工程，不断创新信贷支农模式，积极探索开展创新小额扶贫创业贷款担保试点和农村宅基、养殖小区、产业基地、大中型农机具等抵押贷款业务，扶持各类主体承租土地发展产业。四要加强社会保障支持。进一步健全完善农村社会救助、养老保险、合作医疗等农村社会保障体系，扩大农村社会保障覆盖面，提高社会保障水平，弱化农村土地的社会保障功能，解决农民后顾之忧。建议从顶层设计的高度,逐步探索建立无地农民帮扶、土地换社保等群众期盼的政策措施。同时，依托区域产业发展和城镇化建设，常态化开展“订单式”劳务培训和“品牌化”劳务输出，多渠道、多途径转移农村剩余劳动力，真正让农村劳动力“转”出去，土地“流”起来。

    （三）强化主体带动，激活土地流转。多渠道培育土地受让主体，是加快推进农村土地承包经营权流转的关键环节。一是培育新型职业农民。围绕优质稻、中药材、花卉苗木等特色产业，依托粮棉油高产创建、阳光工程、农技入户工程等载体，重点培训和扶持一批有资金、懂技术、善管理、会经营的种养能手、家庭农场主和返乡创业人员，变兼业“小农”为职业“新农”，变传统“小户”为流转“大户”。二是培育龙头企业。发挥农业园区和标准化产业基地的平台作用，突出外引内育相结合，扶优扶强现有骨干龙头企业，引进产业链上下游企业，培育壮大产业集群，形成“龙头企业+基地+农户（合作社）”经营模式。三是培育农民专业合作社。大力实施农民合作社提质工程和示范社创建工程，提升农业生产的组织化程度和社会化服务水平，形成“专业合作社+基地+农户”经营模式。同时，以“东坡模式”为参照，推进龙头企业、合作社、产业大户和农民之间链条融合、紧密联结，促进土地规模化、集约化、专业化经营。

    （四）强化服务促动，规范土地流转。健全制度、规范管理，是加快推进土地承包经营权流转的重要保障。一是健全服务网络。积极对接省级农村综合产权交易平台，规范建立县级农村综合产权交易平台，健全完善乡镇公共资源交易中心和村级土地“托管所”，进一步拓展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、法律咨询和运行监测等服务。二是健全流转制度。统一印制和使用农村土地流转合同文本，切实加强对土地流转合同的程序性、合法性和规范性审查，不断提高土地流转合同的签订率、鉴证率。建立土地流转纠纷调处机制，探索完善土地承包纠纷仲裁制度、程序和办法，提高调处土地流转纠纷的水平。三是推进确权登记。明晰产权是推进土地流转的基础性、关键性环节。严格以坚持稳定、依法规范、民主协商、分级负责四项原则为准绳，加强人财物保障，确保年内完成全县农村土地承包经营权确权登记颁证工作，为农村产权制度改革打好坚实基础。